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长沙市智慧城管存在的问题及原因分析

时间:2018-06-07 13:34作者:南山
本文导读:这是一篇关于长沙市智慧城管存在的问题及原因分析的文章,智慧城管平台的工作流程还未规范化实施,由于缺乏相应的法规政策指导,部分涉及多部门职能交叉的区域或是一些应急案件甚至出现办理难的问题,这也一定程度上降低了智慧城管平台的工作效率。
  
【题目】长沙市开展智慧城管的实践研究。
【第一章】城市管理智慧化探究绪论。
【第二章】智慧城管建设的一般理论分析。
【3.1】长沙市智慧城管建设的举措与初步成效。
【3.2】长沙市智慧城管存在的问题及原因分析。
【第四章】国内外智慧项目的经验和启示。
【第五章】完善长沙市智慧城管建设的对策。
【结论/参考文献】长沙地区智慧城管建设问题探析结论与参考文献。  
 

        3.2 长沙市智慧城管存在的问题及原因分析。
  
  3.2.1 体制机制层面的问题及原因分析。
  
  (1)配套法规、规章制度建设相对滞后。
  
  首先,长沙市智慧城管法律体系还不够完善,具体项目建设方面立法方面还存在很大的空白。同时长沙市智慧城管平台的工作流程还未规范化实施,由于缺乏相应的法规政策指导,部分涉及多部门职能交叉的区域或是一些应急案件甚至出现办理难的问题,这也一定程度上降低了智慧城管平台的工作效率。其次,智慧城管主要是依靠城管执法队伍,执法面局限单一,而智慧城管涉及到的问题种类各异,因此常会出现执法缺位的情况,对于职权外的案卷,执法队员无法进行管理,需要交由指挥中心、派遣其他部门处理,有些复杂的案卷更是需要组织多个职能部门联合执法,协调难度大,时间进程长,过程较为曲折。

 
  
  这一问题的原因:首先,智慧城管主要由城管部门实施,由于我国尚未有专门的城市管理行政执法方面的法律来规定城市管理者的权利、义务、法定职责、管理权限,城市管理部门较难对管理相对人产生威慑力。且城管执法部门更多的是事后管理、被动管理,导致一些共性问题没有得到很好地解决,降低了应有的社会认可度。其次,作为新兴的发展事物,在智慧城管实际工作中,依据的基本是多年前制定的条例和地方规章,没有相关配套的法规以及规章制度来予以规范,而原有的城管执法管理体系也还不够健全,智慧城管建设方面的立法还需进一步加强。
  
  (2)部门间协调能力不强。
  
  在智慧城管建设前各部门之间的管理领域就存在着职能交叉的现象,在部门利益的驱使下各部门趋利避害,尤其是在一些法律边缘地带或者地域交汇地带,部门之间推矮扯皮,造成案卷积压,无人处理或是敷衍应付的现象,进而影响智慧城管在城市中的顺利运行。例如:建设单位工程竣工投入使用,但是相关道路或设施未移交,出现问题被智慧城管纳入管理范围后,建设单位和管理单位互相推矮;又如,井盖标志海用或共用,涉及移动、电信、铁通、电力等多个部门,出现问题无人认领,影响处置效率;再如,按职能进行管理的“条”和按属地进行管理的“块”容易出现重合,街道区域界线不明或存在争议,这些问题都会使得中心、操作难度加大。由此可见,一个案卷涉及的管理部门越多,越位、缺位的情况越严重,容易造成多头管理或是无人管理的情况长沙市城市管理与行政执法局的权力职能有限,跨部门的协调能力较弱,而智慧城管中心、作为长沙市城市管理与行政执法局下属的内设机构,其管理和协调能力就更弱,对各专业管理部门的制约手段更是有限,对于涉及多部门的复杂案卷,处理起来存在很多困难,过程并不顺利,效果也不能尽如人意。在给相关部门派遣案卷时,也缺乏权威和魄力,部分职能部门对中也牵头解决的事项敷衍塞责,甚至寻找理由回退案卷。因此,必须强化协同意识,突出政府机构在智慧城管建设中的主体地位。
  
  这是由于首先,智慧城管是个系统工程,涵盖范围广,涉及部门众多。在现有体制下,职能划分、权力授予相当复杂,各职能部门间的联动配合还未真正形成。二是管理机制的理顺和思路的转变不能一蹴而就,智慧城管建设涉及城市管理的诸多方面,政府管理体制、机制和思路需要变革和创新,要向服务型转变,同时需要较高的主导层级主抓和协调。
  
  (3)考核评价机制不够完善。
  
  长沙市智慧城管的考核分内外两部分。对内的考核较为简单和片面,例如对信息采集员,实行的是外包制度,智慧城管中心、难对其日常工作成效进行有效监督评价,主要还是以上报案卷的数量作为指标,导致案卷类型单一,质量不高。而在对外考核评价上,长沙市虽然每月定期对各单位进行智慧城管评价排名通报,在一定程度上推动了地区智慧城管建设,但是其涉及的相关信息资料、各类数据、考评分值、详细分析内容等,大部分仅仅是呈报给城管执法部门及相关政府部门领导,而对公众所公开的只是个大体数据和位置排名,里面的详细内容公众往往不得而知。这样就造成公众对城市管理工作的了解不够,掌握的信息不够,进而降低参与积极性,游离在评价体系之外。同时,由于考核结果透明度不高,公众对相关职能部门的监督力度不强,对职能部门的制约力不足,诸如网上评分、满意度调查也是流于形式,不利于智慧城管工作水平的提高。此外,智慧城管在处置责任单位上涉及各区(功能区)、各县(市)、市直(省属)部门、各企事业单位等,但是在考核结果应用上,各责任主体的智慧城管工作情况实际上并未对其年终考绩有大的影响,特别是对于像电力、公交、自来水等承担公共产品供给义务的企业单位,不隶属于政府部门,智慧城管工作绩效考核评价对其缺乏有效的制约手段,使得企业结案率等相关指标普遍比政府单位低,这也反映出智慧城管在评价体制中存在困难,缺乏完善的考核指标和强有力的制约手段。因此只有切实地进行有效监督与科学评价,才能最大限度提升城市管理水平和服务能力。
  
  致使考核机制不完善的原因一是考核指标设定上未综合考虑,相关的考核内容设定上未能全方位体现出智慧城管运行绩效,二是信息公开覆盖不全面,新闻媒体等工具利用率不高,未建立有效的奖惩机制。
  
  (4)公众参与度不高。
  
  针对长沙市民参与智慧城管的现状,笔者在开福区开展了一个小范围的问卷调查,开福区是长沙市第一个提出建设“智慧开福”,且正在逐步开展建设的地区,比较具有代表性。本次共发放问卷100份,收集到有效问卷92份,其中男性50人,女性42人。样本构成如下:
  
  
  
  从上样本构成表可以看出,这 90位调查对象相对年轻化,分布在各行各业,大部分都获得大学专科以上学历,普遍具备参与能力。对于智慧城管的了解程度,大部分调查对象表示听说过,但是具体了解程度并不够,如表四所示;而对于智慧城管的参与度,仅有百分之十的人表示能经常参与,如表五所示;这说明长沙市民对智慧城管的参与度不高,参与智慧城管的主动性未能充分发挥,全民参与、共建共管的格局还没形成,作为城市主人的公众仍游离在智慧城管之外。
  
  


 
  
  这表明,首先公众参与意识不强。关于对长沙市的城市管理现状满意度上,大部分公众表示并不满意,如表六所示;而关于市民对智慧城管的参与意愿上,大部分公众表示愿意,如表七所示但是事实上参与率却并不高,也反映出参与智慧城管的意愿和参与智慧城管的行为存在一定的惇离,并没有很多人能够将参与智慧城管的意愿真正贯彻到参与行为中。由于本次问卷调查规模较小,笔者未进一步对意愿和行为悖离的诱因进行研究。但这次问卷反映出,公民参与意愿和参与行为的悖离致使公民难以通过自我管理来实现参与,这给拓展公民个人的参与广度带来了难度。
  
  
 
  
  其次,公众对城市的关注点较为片面,普遍对自身微观利益关注较多,而对整个城市宏观利益关注较少。关于公众在城市管理的关注问题上,如表八所示,大部分调查对象表示更倾向爆料于与自身相关的问题,只有9%的人表示会更倾向于整个城市大环境,说明大部分公众都是由于自身利益受到影响或者正常生活受到影响才被动参与到城市管理中,存在“各人自扫门前雪”、“事不关己,高高挂起”的心态,并没有意识到一个城市的市容市貌、卫生环境、公共服务等大环境对于城市个体生存环境和生活质量的影响,因此表现出对智慧城管的兴趣不高,不关心、城市管理工作,不能积极应用智慧城管平台对各项城市管理问题建言献策。
  
  
  
  再次是参与途径受限制。随着智能手机的普及与微信的广泛应用,公众更愿意采用手机这种方式来反映问题。对于“您更愿意采取什么方式反映城市管理问题?”的提问,如表九所示,大部分公众表示愿意采用手机这种方式来反映问题,因为手机的图文并茂更能准确地反映问题。但是在“您听说过全民城管APP吗?”这个问题上,如表十所示,大部分公众表示没听说过。在“您使用过全民城管这个手机APP吗?”这个问题上,如表十一所示,使用过的人只占了不到百分之十。说明大部分公众虽然认为手机是参与智慧城管的最佳方式,但是由于宣传不到位导致公众对这个APP应用一知半解,实际知晓并使用的人非常有限。这种情况与笔者收集到的数据也比较一致。截止2018年上半年,“全民城管”APP注册人数显示少于一万人,接到市民投诉3643件,而智慧城管发展较为成熟的杭州“贴心城管”APP同期己拥有注册用户近32000人,市民累计通过该平台反映城市管理问题近16000件。由此可见,手机应用作为智慧城管公众参与的有效途径,在长沙的普及程度远远不够。政府需要加强宣传力度,拓宽参与方式,才能提高智慧城管的公众参与度。此外,在问卷调查中还有小部分人表示个人信息泄露和市民激励机制缺乏等问题也是影响公众参与智慧城管的因素之一。
  
  

  

  公众参与度不高,主要有以下几个方面的原因:一是政府管理部门宣传力度不够。由于部门领导不够重视,宣传引导力量不够,公众未能充分了解智慧城管及其运行模式,以及能给公众环境带来的益处,从而造成参与度低,二是参与渠道不够多元化,微信、微博等“网络问政”渠道还未能真正利用起来。
  
  3.2.2 应用系统建设方面的问题及原因分析。
  
  (1)地区建设不平衡。
  
  以网格化管理系统以及基础设施智能监控系统为主的智能化应用系统设施覆盖率总体显现出中心城区优于周边地区的格局,而整体覆盖率还有待进一步提高。以长沙市雨花区高桥街道为例。2017年以来,高桥街道投入120余万元,建设包括高清显示设备、数字对讲系统的智慧街道管理调度指挥中心,在市场区域建设5个城市综合管理站,配备数字化处理终端。该指挥中心依托400余个高清监控摄像头,77名综合管理员,10个机动环卫工,实现了4.71平方公里辖区范围内主次干道、重要区域全覆盖。而雨花区周边区域智慧城管投入则不足其一半。而人员素质及管理水平也同样中心城区优于其他地区,这就造成了周边地区智慧城管建设发展较为缓慢,地区间建设存在发展不平衡的问题。
  
  产生地区建设不平衡现象的原因是智慧城管建设的好坏在很大程度上取决于城市基础设施条件的优劣。由于长沙市各地区经济发展程度不平衡,城市基础设施建设水平也不均衡,长沙中心城区的智慧城管建设受领导重视,城市化水平高,基础设施完善,部件众多,管理有序;相比之下,中心城区以外的周边地区基础设施建设也相对落后,智慧城管覆盖率低,部件零散,人员配置、设备管理都存在着一定的困难。
  
  (2)系统平台建设仍处于初级阶段。
  
  目前,长沙市智慧城管的基础设施建设还处于数据普查及整合阶段,应用体系的建设中相当一部分仍处于建设中未投入使用。如网格化管理系统还有进一步升级完善的空间;智能监控系统中除桥梁隧道监测、防汛在线监测、城市排污在线监测系统以外其余大部分仍在处于在建阶段;街面智能监控系统视频设备还未达到全区域无缝隙覆盖;其他应用系统也仍需要进一步升级完善等。总体来说,长沙市区智慧城管覆盖范围有限,在一些市容治理重点难点位置,如城郊结合部、农贸市场等的视频设置还未做到全时段、全方位、全覆盖。目前长沙市智慧城管案卷主要来源于采集员的主动上报,信息资源的获取程度依赖于采集员的工作积极性和负责程度,这也制约着平台信息资源的进一步发展。同时,基础设施建设不到位、城市管理信息数据库建设不完善,部分需要广泛应用的子系统还未开发或者建立,智慧城管覆盖率低,平台技术人员外包多、在职少,后期维护等相关服务相对不足,工作延续性较差等现状仍然存在。
  
  制约现阶段系统平台建设的原因有以下几个方面:一是原有的城市建设基础,如网络环境、硬件基础设施建设情况等还未能满足作为新兴的智慧项目发展需要;三是资金保障,智慧城管是智慧城市建设的主体,由于建设内容较多、较复杂,时间较长,投入比较大,资金保障还存在一定的不足。
  
  (3)平台资源整合利用不够。
  
  长沙市城管局作为智慧城管的主要实施单位,只能在本单位职责范围内获取相应的城市管理运行的数据支持。但要在全市范围内真正实现成为城市管理的信息共享中心、数据资源中心、还有一定难度。目前智慧城管平台相对独立,在长沙市的城市管理执法部门内部应用居多,未能实现与“智慧长沙”的无缝连接,其他行业条线的政府管理者不能通过该平台方便地了解他们所需要的信息,进而无法为他们方便快捷地提供决策参考数据,限制了智慧城管平台功能的充分发挥。
  
  此外,智慧城管的系统功能和资源利用拓展不足。即使是长沙市的智慧城管平台在执法部门内部使用中,部门间的对接和展示也仅停留在信息系统上,还存在信息渠道、信息流转、后台处理等方面与其他部门综合利用率不高,统筹程度不够的问题。笔者从长沙智慧城管中心负责任的访谈中了解至长沙市公安有7.5万多个探头,能供智慧城管使用的探头仅有5000来个,而这些探头还会经常因为系统升级导致无法使用,由此可见视频探头的资源利用率不够。目前住建委、公安、交警、公用自行车等都配备有各自的视频设备,如果再将各单位、企业、小区的探头纳入其内,总数是很可观的,但是大多数的视频探头未能在智慧城管平台上共享。公安、交警、住建委、城管各自的视频设备系统未能在平台上全部共享,这样既造成了资源浪费也影响了监控效果。
  
  造成这一现象一是由于技术方面的原因,智慧城管业务涉及的技术面广、难度大,周期较长,现阶段还未有一个有技术实力的团队保障智慧城管建设的顺利开展。二是由于体制方面的原因,由于未能建立协同统一的机制,在涉及各部门的权力与利益的冲突时,某些单位或部门担心数据共享、业务透明后,权力受到削弱甚至被合并撤销从而使得智慧城管平台城市运行数据的综合分析能力大打折扣,降低了城市管理运行体征的预警预报能力。
  
  3.2.3 队伍建设方面的问题及其原因。
  
  (1)处置部门力量不够。
  
  从处置部门来看,实行智慧城管后,城市管理部门承担的工作任务明显增多。
  
  在部门编制稳定的情况下,势必要对执法队员的工作效率和工作质量提出更高的要求。相当-部分的智慧城管案卷最后都流转到了辖区中队的基层队员手中,再加上其他渠道的投诉件交办单,并且要在规定的处置期限内处理完成,造成了处置人员任务繁重,经常加班的情况。以笔者所在的基层辖区中队2016年8月份智慧城管的数据为例,派遣到中队的处置件有759件,除去队长和内勤之外的基层队员有7名,除去双休日,每个队员每个工作日平均分到4.93个处置件,每个案卷都必须去现场实地查看,如果碰到的是疑难复杂案件,要占用的时间和精力更多。此外队员还要负责对辖区的日常巡查,违停管理,案件办理等任务。如果城市管理人员的服务意识不够,对市民的诉求重视程度不够,也会造成部分案卷超时,得不到及时处理,或是发现的城市管理问题处理不彻底,敷衍了事的情况。比如常见的灯箱占道,只是简单地拍摄整改照片回复,没有进一步对违法相对人进行教育和持续复查,导致类似情况反复发生,造成重复案卷的恶性循环。
  
  造成处置力量缺失的原因首先是管理理念的问题,执法者未能从根本上树立以人为本的执法理念其次是对人员的素质水平包括工作技能、业务水平等培训力度不够,造成工作效率不够高,未能达到智慧城管有效实施的水平。
  
  (2)专业人才缺失。
  
  智慧城管作为新事物,需要一支专业人才队伍开展信息技术工作,既擅长计算机、信息技术等业务知识,又了解系统维护、技术规范操作等工作标准。但是政府部门的信息中也由于待遇、体制等问题,在高速市场化的行业竞争中留不住人才,更多的IT精英更愿意去企业里寻求更好的发展。目前市、区级智慧城管指挥中必人员都是公开招聘的工作人员,虽然有部分的人是计算机专业毕业,经过专业培训能熟练运作系统,但是大部分的人员知识结构陈旧,对系统运作一知半解。以开福区城市管理与行政执法局指挥中心、为例,工作人员共有 28 人,其中正式人员 15 人,临聘人员 13 人。正式人员中仅有 4 人是计算机专业出身,相比其他城市有较大差距。而临聘人员基本都是从事平台操作和案件派遣,不具备全面的专业知识,不能完全适应新模式的智慧城管工作。高素质人才的缺乏,导致一些问题未能得到有效解决,其解决方式也略入固定模式,缺少新的创意。因此,智慧城管乃至智慧城市的建设方面仍然面临着很大的人才缺门,急需进一步的补充。
  
  造成专业人才缺失的原因是未能建立起合理的人才引进及交流机制,各部门间人才为实现互相流通以及资源共享,同时对人才缺乏有效的安抚补贴制度。
  
  (3)采集员素质待提高。
  
  目前长沙市对智慧城管信息采集员采取企业外包的形式,虽然顺利地解决了人手问题,但是这些信息采集员年龄偏大,此前也并没有经历过系统的业知识培训,对于城市管理的业务也知之甚少,其法治意识、文化素质、技术能力都有待提高,对技术设备使用不熟练,对现代信息技术掌握不好,并不能完全适应新模式下的智慧城管工作。采集员重复采集或者乱采集的现象也时有发生。在按信息数量计酬的制度下,某些信息采集员对于一些完全可举手之劳立马解决的小问题也上报至智慧城管平台立案处理,浪费信息资源,降低处置效率。同时在智慧城管的案件结构上,也可明显发现案件结构分布不均,部件类小案件多,事件类大案件少,这是由于某些信息采集员害怕在街头拍照立案触及违法相对人利益而产生矛盾纠纷,多选择无法追踪违法行为人的案件立案上传,比如垃圾桶缺损、井盖缺失等部件问题,智慧城管通知主管部门修补,更换即可结案。还有某些信息采集员由于惰性思想和畏难情绪,只采集小问题,对于复杂问题尽量不采集上报。笔者在实地访谈中,也有反映采集员工作消极怠工、作风散漫、责任心必不强的问题。此外工资收入不高、化会地位不高等因素也影响着采集员队伍的工作积极性和主观能动性。
  
  由于对采集员等临聘人员队伍,目前还缺乏一定的工资收入和补贴保险等,还仅仅是依据采集的数量多少来取得报酬,这在一定程度上造成了他们不安于自身岗位,得过且过敷衍了事的工作态度
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